SEGURIDAD Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA EN UN RÉGIMEN DEMOCRÁTICO

por Max Larrain y Enrique Fernández

UNIVERSIDAD DE CHILE INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA

CONTENIDO

I.- INTRODUCCION.

II.- MARCO TEORICO CONCEPTUAL.

2.1. SEGURIDAD.
2.1.0. Seguridad y Justicia.
2.1.1. Seguridad y Derechos Ciudadanos y Humanos.
2.1.2. Seguridad y Libertad. 2.1.3. Ambitos de la Seguridad.
2.1.4. Seguridad Nacional y Defensa Nacional.
2.1.5. Seguridad y Fuerzas Armadas.

2.2. INTELIGENCIA.
2.2.0. Definición general.
2.2.1. Inteligencia Positiva y Contrainteligencia.
2.2.2. Inteligencia Exterior e Interior.

2.3. INFORMACION.

III.- AMBITOS DE LA INTELIGENCIA.

3.1. Ambitos Civil y Militar.
3.2. Ambitos Civil y Policial.
3.3. Definición de Términos.
3.3.0. Inteligencia Nacional o Política.
3.3.1. Inteligencia Político-Estratégica.
3.3.2. Inteligencia Militar.
3.3.3. Contrainteligencia Militar.
3.3.4. Inteligencia Policial.
3.3.5. Contrainteligencia Policial.
3.3.6. Inteligencia Económica.
3.3.7. Sistema Nacional de Inteligencia.

IV.- LA NECESIDAD DE UN SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA EN UN REGIMEN DEMOCRATICO.

4.1. Consideraciones Generales.
4.2. Inteligencia Estratégica.
4.3. ¿ Quién formula la Política de Inteligencia ?.

V.- COMO SE ARTICULA UN SERVICIO DE INTELIGENCIA EN DEMOCRACIA.

5.1. Organización y Estructura de un Servicio.
5.1.0. Dependencia.
5.1.1. Funcionamientos y Procedimientos.
5.2. Control del Servicio.
5.2.0. Control Externo.
5.2.0.1.Control Parlamentario.
5.2.0.2.Control Extraparlamentario.
5.2.0.3.Control Mixto.
5.2.0.4.Control Judicial.
5.2.0.5.Control de Prensa y Opinión Pública.
5.3. Financiamiento.

IV.- PALABRAS FINALES.

I.- INTRODUCCION.
El presente trabajo tiene por objeto establecer la relación que existe entre la seguridad de una nación y la actividad de los servicios de inteligencia, en el marco de un régimen democrático. Pensamos que la percepción que actualmente se tiene de la inteligencia, como una actividad subrepticia, muchas veces al canto de la ley y , en un pasado reciente, una amenaza a las libertades ciudadanas, tiene estrecha relación con las distorsiones que sufrió el concepto de seguridad, durante un largo período de confrontaciones a nivel global. La más grave de aquellas fue la sobrevaloración de la seguridad, la que elevó a categoría de valor supremo a este concepto. Esto explica el que nuestro marco conceptual se inicie con una extensa exposición acerca de este término y sus relaciones con otros valores.

A continuación hemos hecho un compendio sobre las definiciones de inteligencia y contrainteligencia y los ámbitos de acción de estas actividades, en el que hemos querido destacar las diferencias entre la inteligencia civil y la inteligencia militar. Posteriormente argumentamos sobre la necesidad de un sistema de inteligencia en un régimen democrático, tanto para lo que se refiere a la seguridad, como para la invaluable función de dotar de conocimiento procesado al elaborador de políticas públicas (policy maker). Finalmente, hacemos una reseña sobre la articulación de un servicio de inteligencia en democracia y sus formas de control y financiamiento, basándonos en un estudio comparado.

II.- MARCO TEORICO CONCEPTUAL.

2.1.- Seguridad.

2.1.0.- Seguridad y Justicia.- La verdadera seguridad descansa en la idea de justicia, es decir , en el reconocimiento de los derechos de cada individuo y de cada Estado. De la situación objetiva de justicia garantizada proviene el sentimiento subjetivo de seguridad. En el Estado de Derecho, Justicia y Seguridad van ligadas. Sin embargo, la Justicia tiene un rango superior a la Seguridad. Si no se tiene claro ésto, se puede llegar a prioritar la "seguridad del Estado", a través de un derecho positivo de carácter injusto, que no respeta las garantías del Estado de Derecho. Como argumentamos más delante, la seguridad no es un fin en sí.

2.1.1.- Seguridad y Derechos ciudadanos y humanos.- El sistema democrático es el único que institucionaliza la oportunidad que tiene el hombre de realizar su libertad. Esta libertad no implica la ausencia de restricciones, sino la libertad dentro del Estado de Derecho. Los derechos ciudadanos son la garantía del individuo frente a la posibilidad de interposición del poder del Estado con sus libertades. Los derechos humanos son el conjunto de derechos morales básicos que gozan las personas por el sólo hecho de existir y que no pueden ser desconocidos por ningún orden jurídico sin perder su legitimidad moral. El Estado de Derecho asegura la protección tanto de los derechos ciudadanos como de los derechos humanos.

2.1.2.- Seguridad y Libertad.- Mientras la seguridad es una necesidad esencial, un componente fundamental del Estado democrático, la libertad es el objeto de la democracia y está consagrada en la Carta Fundamental. Un énfasis excesivo en la seguridad pondría en peligro la libertad y por ende la democracia. Se puede sostener que la seguridad es un complemento de la libertad. Estos elementos deberán coexistir en un adecuado balance. La ciudadanía debe comprender cual es la relación que existe entre seguridad y libertad en un Estado de Derecho.

El Estado depende de dos factores o necesidades, el orden interno y la seguridad externa. Para satisfacer estas necesidades, el Estado debe establecer en forma orgánica, los medios, los mecanismos y las acciones pertinentes, teniendo presente que el objetivo permanente es el de asegurar el Estado de Derecho. La seguridad es responsabilidad de toda la ciudadanía que compone la Nación democrática. Sin embargo es el Estado el componente al cual se le atribuye el derecho al uso de la fuerza coercitiva, siempre que esté encuadrada dentro de la Constitución y las leyes. "El Estado es solamente el instrumento de la comunidad. No debe arrogarse ningún poder que entre en conflicto con los derechos fundamentales de los ciudadanos y con los requisitos de una vida creadora y responsable " (Manifiesto Liberal).(Estévez, 1988:12)

Es intrínseco al sistema democrático la existencia de conflictos en su interior, como consecuencia de su carácter pluralista y por el juego libre de intereses de los diferentes grupos y organizaciones que operan en una Nación. El Estado y la ciudadanía deben regular y resolver en forma efectiva estos conflictos, evitando su profundización para que en ningún caso se llegue a considerar la existencia de un "enemigo interno".

2.1.3.- Ambitos de la Seguridad.- Basado en los principios básicos mencionados más arriba, se debe apuntar hacia un concepto de seguridad, en la que ésta no sea un fin en sí para el Estado , sino que un elemento necesario para la continuidad y estabilidad del sistema democrático, mediante la protección de la sociedad frente a conflictos y agresiones externas o internas. La seguridad externa es el campo de las relaciones exteriores y de la defensa nacional y sus respectivas políticas. En tanto que la seguridad interior deberá basarse en la preservación del orden constitucional, el orden social y la convivencia pacífica. "Como concepto integrador, se puede considerar que la seguridad de un Estado democrático, sea interna o externa, nace y descansa en el ámbito jurídico- político, siendo inexacto pensar en la seguridad como nacida solamente de la capacidad militar (disuasiva o agresiva ) ".( Estévez,p.14).

2.1.4.- Seguridad Nacional y Defensa Nacional.- Con el surgimiento de la "Doctrina de Seguridad Nacional", en los años sesenta, se produjo una confusión entre los términos Seguridad y Defensa. Hasta ese momento parecía haber un claro concepto de la Defensa Nacional como una función desarrollada por el Estado para alcanzar la seguridad frente a la agresión exterior, en el cual el instrumento militar cumplía un rol protagónico. En el presente trabajo tomaremos el concepto de Seguridad Nacional desde una perspectiva democrática, es decir, estableciendo una diferenciación entre Seguridad y Defensa, siendo este último un concepto relacionado con una parte de la seguridad exterior. Tenemos pues, una Seguridad Nacional, compuesta por un ámbito externo cuyos instrumentos específicos son el servicio diplomático y las fuerzas armadas y un ambito interno, de seguridad interior, en que el Estado puede hacer uso de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, entre otras instancias jurídico-políticas.

2.1.5.- Seguridad y Fuerzas Armadas.- La diferenciación anteriormente expuesta, entre Seguridad Nacional y Defensa Nacional, desde un punto de vista conceptual, pareciera ser más compleja que desde una perspectiva instrumental. A pesar de esto, en muchos países latinoamericanos, las fuerzas armadas se consideraron aptas para elaborar las políticas y estrategias de seguridad nacional, que ellos consideraron un fin esencial, asumiendo entonces la conducción nacional, llegando así a la llamada Doctrina de Seguridad Nacional. Según el autor Carlos J. Moneta (Estévez, p.35) , esto pudo ser consecuencia de una interpretación parcializada de la cita de Von Clausewitz que dice: " La guerra es la continuación de la política por otros medios ". Esto condujo a la creencia de que para la guerra , se necesitaban conductores más aptos que los políticos. Ello generó la predisposición de los militares a hacerse cargo de la conducción nacional en situaciones de crisis. Así las fuerzas armadas se transformaron en proveedoras de seguridad interior para el desarrollo económico. Los autores David F. Roth y Frank L. Wilson estiman que " el papel de los militares en la confrontación de amenazas a la seguridad interna conduce más fácilmente a la interferencia en la política interna". Y agregan , " El uso persistente de los militares para el control de los desórdenes políticos internos los politiza a menudo aunque tengan una experiencia anterior de neutralidad política ".(Estévez, p.36)

Los españoles Bañón y Olmeda , distinguen la existencia de dos tipos de organizaciones militares. La organización militar cerrada, de tipo tradicional, es aquella que niega la legitimidad del autogobierno social y que percibe la amenaza a la existencia del Estado-Nación en su interior, hacia donde dirige su atención organizativa, esgrimiendo la teoría del enemigo interior. La segunda, es la organización militar competitiva, abierta al cambio tecnológico y social, que acepta como normal el pluralismo político y los conflictos de interés, limitando su rol a la subordinación instrumental al poder político no militar, y percibiendo al enemigo potencial en el exterior situándolo , por lo tanto, en el escenario internacional. La percepción de la amenaza por parte del estamento militar dá origen a dos formas de relación civico-militar.

Cuando la percepción de la amenaza está ubicada en el escenario internacional, existe una relación intensa con la sociedad, la movilización de recursos humanos suscita actitudes sociales de solidaridad y consenso, la subordinación política es efectiva y sirve a los propósitos cohesivos, y el poder político ejerce influencia normativa y presupuestaria. Por el contrario, cuando la amenaza se percibe en el escenario nacional, la relación de las fuerzas armadas con la sociedad, se traduce en un aislamiento paulatino, que redunda en el corporativismo, el debilitamiento de la cohesión militar, la pérdida de legitimidad y el temor como actitud social; la subordinación política es insegura, instalándose la coerción permanente y el golpismo latente como forma de interacción con el poder político. En opinión de Morris Janowitz, en las democracias las relaciones civico-militares están basadas en la supremacía del poder civil, la cual depende de la separación organizativa estricta entre fuerzas armadas (ámbito externo) y fuerzas de seguridad y policiales (ámbito interno ).

2.2.- Inteligencia.

2.2.1.- Definición general. La inteligencia se define como el conocimiento presente y futuro de los hechos del mundo que nos rodea, que coadyuva a las decisiones presidenciales y a las acciones de gobierno tendiente a solucionar las situaciones a las que se enfrente. (Estévez, p.55). El término también se emplea para designar a la organización o institución que produce dichos conocimientos. Finalmente designamos por inteligencia a la actividad o proceso que dicha organización realiza para obtener el conocimiento. Sólamente la información debidamente procesada constituye inteligencia.

2.2.2.- Inteligencia positiva y Contrainteligencia. La inteligencia tiene dos componentes, la inteligencia positiva y la contrainteligencia. La contrainteligencia está destinada a la detección y protección en contra de actividades hostiles a los intereses propios. Su finalidad es la de contribuir a la seguridad de la Nación, fundamentalmente a la seguridad interior. La contrainteligencia apunta hacia las actividades hostiles de servicios de inteligencia extranjeros, y/o actividades de personas o grupos que amenacen la seguridad interior, ya sea intentando derrocar al gobierno por la fuerza o que planeen utilizar la violencia para coartar los derechos constitucionales. La contrainteligencia tiene a su vez un componente activo y otro pasivo. El componente activo se ocupa de investigar y contrarrestar las actividades hostiles de los adversarios. Las acciones incluyen el contraespionaje, el contrasabotaje y el contraterrorismo. El componente pasivo es la función preventiva y defensiva dirigida a protegerse de las actividades de los adversarios, mediante estudios de vulnerabilidad de las propias instalaciones, o de los propios funcionarios.

2.2.3.- Inteligencia exterior e interior. En relación al lugar donde se realizan las actividades de inteligencia, se diferencia a la inteligencia exterior, es decir a la inteligencia positiva y contrainteligencia referidas a información de países e intereses extranjeros obtenida en el exterior, de la inteligencia interior, fundamentalmente contrainteligencia relacionada con las diferentes amenazas y peligros dentro del territorio nacional y también inteligencia positiva de índole general referida a las diferentes áreas del gobierno. La distinción entre inteligencia exterior e interior tiene relevancia en el establecimiento de roles y jurisdicciones de los diferentes organismos de inteligencia de una nación.

2.3.- Información. Se define como información a una relación circunstanciada de datos específicos y parciales sobre personas, hechos, acciones o cosas que sirven de base para producir un conocimiento sistematizado.(Holzmann, 1996:12).

III.- AMBITOS DE LA INTELIGENCIA.

3.1.- Ambitos civil y militar. Se puede establecer una estrecha relación entre los ámbitos de la seguridad y los de las actividades de inteligencia y contrainteligencia. Tenemos así que la seguridad exterior se relaciona con la inteligencia exterior y la seguridad interior con la inteligencia interior. Es necesario establecer una clara delimitación de funciones entre los servicios de inteligencia de carácter civil y policial con aquéllos de naturaleza militar. En la mayoría de los países, en particular en los estados democráticos, los organismos de inteligencia dedicados a acumular información con el fin de proteger el orden democrático y la seguridad interior del estado, poseen un carácter civil y policial. Los servicios de inteligencia militares, por lo general, se circunscriben a tareas de inteligencia exterior, contrainteligencia y protección de unidades militares. (Expo. Min. Int., p.3).

3.2.- Ambitos civil y policial. Por otro lado también es necesario diferenciar los ámbitos de la inteligencia interior con las actividades de información de carácter policial. Dada la función específica de recolección abierta y clasificada, los servicios de inteligencia no tienen como misión colaborar directamente con la justicia, sino que su labor es de prevención de actos ilícitos y de asesoría a la instancia política. En cambio los organismos policiales sí están obligados a tal colaboración. Los servicios de inteligencia no están autorizados para detener ni interrogar sospechosos, aún cuando tienen la capacidad y competencia para investigar a las personas.

La acumulación de información de hechos delictuales que hayan tenido lugar o estén en curso no es el objeto de un servicio de inteligencia, sino más bien aquellos hechos o eventos que puedan convertirse en delitos, lo que da el carácter anticipatorio o predictivo de la actividad de inteligencia. Sin embargo, como lo señala el profesor Hugo Frühling, esta diferenciación de facultades que distingue a los servicios de inteligencia de los servicios de información policiales, presenta dificultades. Es natural que un organismo policial tienda a crear un vínculo estrecho entre información y acción. Por lo tanto, es muy posible que la policía implemente su propia división de inteligencia, evitando así una dependencia de organismos oficiales extrainstitucionales. Por lo general las policías cuentan con unidades operativas antiterroristas, lo que apunta en favor de la necesidad de ser autosuficientes en materias de inteligencia policial. (Frühling, p.8) El producto de inteligencia va dirigido al usuario o cliente, es decir, la autoridad política, por lo que no es función de la inteligencia el aportar pruebas a los Tribunales de Justicia. ( Expo. Min. Int., p.3).

3.3.- Definición de términos. Para mayor claridad en cuanto a los ámbitos de acción de las actividades de inteligencia podemos definir algunos términos, tal como aparecen en el Anteproyecto de Ley elaborado por el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile. (Holzmann, 1996: 26-29).

3.3.0.- Inteligencia Nacional o Política. Es aquella parte de la inteligencia orientada al proceso de toma de decisiones del Estado, según lo cual permite la obtención de la información necesaria, capaz de pronosticar los escenarios futuros mediatos e inmediatos que tendrá un Estado como consecuencia de sus propias decisiones, de situaciones internas y externas o de decisiones de otros Estados y poder así orientar o reorientar las políticas nacionales y el proceso de toma de decisiones de la máxima autoridad política de la Nación.

3.3.1.- Inteligencia Político - Estratégica. Es aquella parte de la inteligencia que permite detectar y localizar aquellas amenazas, vulnerabilidades o conflictos de cualquier naturaleza que puedan surgir al interior del Estado y poner en riesgo su existencia y estabilidad, así como procurar al gobierno el conocimiento útil que permita la conducción de situaciones de crisis. Comprende la Inteligencia militar y policial.

3.3.2.- Inteligencia Militar. Es aquella parte de la inteligencia tendiente a conocer las potencialidades, capacidades, vulnerabilidades y limitaciones, en materia militar, de aquellos Estados extranjeros, respecto de los cuales existen hipótesis de conflicto y/o de guerra, que permitan a los altos mandos de las Fuerzas Armadas chilenas la planificación de las estrategias militares.

3.3.3.- Contrainteligencia Militar. Es aquella parte de la inteligencia tendiente a conocer aquellas amenazas provocadas por servicios de inteligencia militar extranjeros, organizaciones o grupos que tengan como finalidad instalaciones o personal militar. Corresponde a la contrainteligencia militar la seguridad operacional de sus instalaciones y personal, el contraespionaje y el contrasabotaje militar.

3.3.4.- Inteligencia policial. Es aquella parte de la inteligencia tendiente a identificar y prevenir las amenazas de carácter terrorista o delictual que tengan la capacidad de afectar negativamente la seguridad pública interior o el orden público de la República, de manera que permita a los Altos Mandos Policiales la elaboración de planes y programas específicos para su represión o prevención, a la vez de tener una capacidad de asesoría al Gobierno en aquellos hechos o tendencias que sobrepasan el marco estrictamente policial. La inteligencia policial se diferencia de la investigación policial, en que la primera posee capacidad de anticipación y está al servicio de la toma de decisión y `planificación de los altos mandos institucionales y el Gobierno. La segunda se inicia al existir la comisión efectiva o presunción fundada de un delito. No obstante, ambas requieren una adecuada coordinación en cuanto al uso de fuentes, bases de datos y procesamiento de la información.

3.3.5.- Contrainteligencia policial. Es aquella parte de la inteligencia tendiente a conocer aquellas amenazas provocadas por organizaciones formales o informales, legales o clandestinas que tengan por finalidad a las instituciones policiales o el personal policial. Corresponde a la contrainteligencia policial la seguridad de sus instalaciones y su personal.

3.3.6.- Inteligencia Económica. Es aquella parte de la inteligencia que permite detectar, analizar y conocer las estrategias en negociaciones comerciales de otros Estados, como asimismo sus capacidades, intereses, potencialidades y limitaciones, con el fin de entregar al gobierno un conocimiento útil, que permita la conducción de negociaciones político-económicas. 3.3.7.- Sistema Nacional de Inteligencia. Es el conjunto de órganos y organismos de inteligencia, civiles, militares y policiales, intervinculados funcionalmente al más alto nivel del Estado, existentes o creados mediante ley, y bajo la conducción de su máxima autoridad.

IV.- LA NECESIDAD DE UN SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA EN UN REGIMEN DEMOCRATICO.

4.1.- Consideraciones generales. El Estado, para realizar sus fines, debe establecer en forma orgánica los medios, los mecanismos y las acciones apropiadas para cumplir con la necesidad de garantizar la seguridad de la Nación. Para ello, es evidente que el gobierno necesita proveerse de conocimiento del mundo circundante y sus intenciones, función que es encomendada al área de inteligencia. (Estévez, p. 55) Los gobiernos democráticos demandan una capacidad nacional de Inteligencia, no sólo para defender la soberanía contra probables enemigos externos, sino también para proteger y defender las libertades y los derechos de los ciudadanos en el ambiente interno, así como para anticipar escenarios que le permitan maximizar sus oportunidades e intereses. ( Expo. Min. Int., p.3).

4.2..- Inteligencia Estratégica. Para la formulación de políticas y estrategias nacionales, son necesarios los conocimientos y elementos de juicio aportados por la inteligencia. La inteligencia estratégica nacional brinda el conocimiento y las estimaciones sobre capacidades, vulnerabilidades, intenciones, probables cursos de acción de organizaciones o de países amigos, neutrales o adversarios y sobre la situación y amenazas existentes dentro del propio país. (Estévez,p.58). El término estratégico implica que deben estudiarse los posibles cursos de acción del entorno, como consecuencia de la implementación de una determinada política. La información requerida no se centra únicamente sobre los intereses conflictivos, sino, además en los intereses de cooperación que puedan existir. El objetivo que persigue la inteligencia es el de asegurar a la conducción del gobierno un flujo constante de conocimientos relativos a países e intereses, que satisfagan las necesidades informativas y les sirvan directa e indirectamente para la apreciación de situaciones y la toma de decisiones. (Estévez,p.56). De lo anterior se desprende que el principal destinatario del producto de la inteligencia es el Presidente de la República.

Para el Ejecutivo, la inteligencia cumple con dos roles: contribuir por un lado al proceso de toma de decisiones, y por otro lado actuar como instrumento en las relaciones con otros países. La información y los análisis provistos por los organismos de inteligencia ayudan a la formulación de las políticas de defensa, relaciones exteriores y de seguridad interior principalmente. El segundo rol está ligado a la implementación de las mencionadas políticas, en las que el Ejecutivo puede hacer uso instrumental de las actividades, procesos y organizaciones de inteligencia.

4.3.- ¿Quien formula la Política de Inteligencia? La Política de Inteligencia supone la selección de objetivos, medios y recursos de las actividades de inteligencia y la determinación de la estructura del sistema nacional de inteligencia, y por ello, debe ser considerada como parte integral subordinada a las políticas exterior, de defensa y de seguridad interior.(Holzmann, 1996: 15). Tradicionalmente se considera a la inteligencia como información y análisis objetivo que requiere de la separación de la comunidad de inteligencia de sus clientes, es decir, los elaboradores de decisiones políticas. Esto con el objeto de evitar la "politización" de la inteligencia.

Existe una tendencia a considerar que la elaboración de la política de inteligencia debe estar en manos de los expertos. Puede argumentarse que la política de inteligencia atañe al Estado y que por lo tanto sobrepasa los límites de un gobierno temporal. Sin embargo, al ser el Ejecutivo el usuario principal del producto de inteligencia, elemento básico para la toma de decisiones gubernamentales, no puede estar ajeno a la formulación, implementación y consecuencias de la política de inteligencia. Por otro lado, el Presidente de la República es el responsable ante la ciudadanía y ante los otros poderes del Estado, por la conducción y administración del pais. De manera que es el Presidente de la República quien debería , por mandato constitucional, ejercer el control de la comunidad de inteligencia y sus actividades. Por el contrario, el riesgo de politización sería mayor si la propia comunidad de inteligencia, en forma autónoma, eligiera sus políticas y dirigiera libremente sus actividades.

El control de la actividad de inteligencia por parte del Ejecutivo debe ser ejercido sin riesgo de manipulación. Esta situación se puede evitar mediante una adecuada estructuración del sistema, apoyada por una legislación que permita el contrapeso de los otros poderes del Estado. El anteproyecto de ley propuesto en el documento de trabajo Nº56 (Holzmann, 1996) , considera a la Secretaria Nacional de Inteligencia como ente que propone al Presidente de la República las actividades del Sistema Nacional de Inteligencia a través del Plan Anual de Inteligencia e Información. Por otra parte, se propone que el Secretario Nacional de Inteligencia sea un funcionario de confianza del Presidente de la República, con rango de ministro, el que sería designado de una terna propuesta por el Consejo de Seguridad Nacional.

V.- COMO SE ARTICULA UN SERVICIO DE INTELIGENCIA EN DEMOCRACIA.

5.1. Organización y Estructura de un Servicio.

Los Servicios de Inteligencia sólo tienen la tarea de obtener la información. Se entiende que dicha información debe ser evaluada, enriquecida y valorada, es decir, procesada, para que sea útil.

Los diversos organismos que desarrollan esta actividad en un Estado suelen denominarse genéricamente Sistema o Comunidad de Inteligencia. Sin embargo, debe establecerse claramente la diferencia que hay entre ellos. Sistema, denota un mayor grado de interacción y subordinación jerárquica a una autoridad central, mientras que Comunidad se refiere más bien a la coordinación de tareas interservicios e implica relaciones interpersonales entre los miembros de la comunidad, todo esto dentro del marco de la ley.

En la mayoría de los países se opta por un Sistema de Inteligencia, para que sea la actividad de todas las instituciones en conjunto la que ilumine el proceso decisional de la autoridad política. Se afirma que, en el campo de la teoría de las decisiones, el verdadero problema para el elaborador de políticas no es qué decidir, sino el no poder decidir por falta de un asesoramiento oportuno. Dicho de otro modo: la diferencia se establece entre conducir o ser conducido por los acontecimientos.

Sin perjuicio de valorar la concepción integradora de un Sistema de Inteligencia, ello no implica desconocer la necesaria especificidad y diferenciación que existe o debe existir entre la inteligencia externa y la inteligencia interna, tanto en un aspecto funcional como orgánico.

La tendencia en la mayoría de los países, en particular en los Estados democráticos, es que los organismos de inteligencia dedicados a acumular información, con el fin de proteger el orden democrático y la seguridad interior del Estado, tengan un carácter civil. Resulta fundamental entender que actualmente las actividades de inteligencia tienen por objeto no sólo prevenir amenazas a los intereses nacionales, sino detectar las oportunidades para el logro de los mismos. Sin embargo es menester decir que en este sensible campo de la Inteligencia hay circunstancias especiales que obligan a pensar en términos distintos a la normalidad. Esta prevalece en tiempos de equilibrio entre grupos, personas y países, pero de pronto, la falta de entendimiento y la desconfianza pueden calar hondo en una sociedad dando paso al riesgo y la tensión. Esto reafirma la necesidad de que el Estado genere estructuras de diversa índole para prever y amagar estas condiciones excepcionales y así equilibrar la aspiración al orden con las legítimas contradicciones que surgen en el ejercicio democrático.

5.1.0. Dependencia.

Al abordar el concepto de la dependencia de un servicio de inteligencia, no sólo entendemos por esto obedencia, sino que la necesaria subordinación a los intereses fundamentales del Estado-Nación. El sistema político requiere no sólo de la norma de obediencia, sino del compromiso ético-moral destinado a proteger esos intereses, mediante el procesamiento de la información de modo preventivo, para apoyar el proceso decisorio de la gestión de gobierno.

Si bien, normalmente, todo Servicio de Inteligencia interna en un régimen democrático, en último término dependerá jerárquicamente del jefe de Estado o de Gobierno, en lo administrativo se pueden encontrar variaciones al analizar realidades de distintos países.

En Canadá, el Ministro encargado del Servicio de Inteligencia y Seguridad es el Solicitor General, quién tiene a su cargo también los reformatorios, prisiones y penitenciarías así como la Real Policía Montada del Canadá. (Frühling,1992: 16).

El MI-5 británico depende del Home Secretary, carece de facultades para arrestar personas y sólo opera en el territorio del Reino Unido.

En U.S.A., el F.B.I. tiene dependencia directa del Departamento de Justicia, secretaría que además tiene a su cargo el sistema de prisiones federal y representa al gobierno ante los tribunales, constituyendo el Ministerio Público Federal.(Frühling,1992:17).

En Alemania, el servicio de inteligencia interna llamado Oficina de Protección a la Constitución de carácter federal, depende del Ministro del Interior. (Radau, H. y Ruprecht,R., 1995:5).

El único caso en que un servicio de inteligencia interno no depende del Ministerio del Interior o de un equivalente similar como podría ser el Ministerio de Justicia, es en el caso de España. En efecto, la dependencia es con el Ministerio de Defensa. Este tipo de dependencia es de larga data. El Centro Superior de Información de la Defensa asume funciones de inteligencia en materia de seguridad externa y de defensa. Sin embargo, algunos autores hacen notar que se ha producido un viraje notorio hacia la adopción por parte de este Centro de un carácter civil. ( Frühling,1992:17).

En el caso chileno, en uno de los ante-proyectos para configurar un Sistema Nacional de Inteligencia, se propone la dependencia del Presidente de la República en su calidad de conductor político del Estado. Resulta interesante la opción de situar a la cabeza del Sistema de Inteligencia al Presidente de la República, ya que implica atribuir a estas labores el máximo de importancia para la gestión, al tiempo que se centra la responsabilidad política al más alto nivel. ( Figueroa,1995:21) .

En lo operativo, en concordancia con otros esquemas ya vigentes en otros regímenes democraticos, la Secretaría de Inteligencia sería el órgano de mayor nivel del sistema y su dirección estaría a cargo de un Secretario de Inteligencia quien ostentaría el rango de ministro. Su designación correspondería al Ejecutivo, de una terna que propondría el Consejo de Seguridad Nacional con acuerdo del Senado.(Holzmann; 1996:32).

5.1.1. Funcionamiento y Procedimientos.

Durante la fase de recolección de información, uno de los métodos o herramientas de los que se sirven los servicios de inteligencia para llevar a cabo su labor es buscar personas de confianza que puedan desempeñarse como informantes y confidentes. Informante es aquella persona que sin ser parte de los organismos de seguridad, está dispuesta en casos aislados a suministrar información, bajo compromiso de confidencialidad. Confidente es aquella persona que sin ser parte de los organismos de seguridad, está dispuesta a colaborar en forma confidencial durante un tiempo prolongado, siendo su identidad mantenida siempre en secreto. La labor del informante y del confidente son fundamentales en ciertas formas de criminalidad como el terrorismo y el narcotráfico, pero resulta obvio y se debe reafirmar que estas personas sólo están dispuestas a colaborar si cuentan con la seguridad del anonimato

En la función de inteligencia, la utilización de informantes y confidentes es un medio lícito de búsqueda de información a condición de que estén debidamente controlados y regulados, particularmente en cuanto a cómo, cuando y bajo qué circunstancias se deberá recurrir a estas fuentes. La norma o marco general por la que se rigen, especifica lo siguiente:

1) Informantes y confidentes sólamente pueden ser empleados cuando otros métodos no dan resultados esclarecedores o no prometan ser exitosos. 2) Se puede garantizar el secreto de la identidad de informantes y confidentes. 3) Para garantizar lo anterior, es indispensable contar con la aprobación previa de la autoridad que corresponda. 4) La finalización de la actividad del informante o confidente, debe ser registrada inmediatamente.

En general todo Servicio de Inteligencia debe respetar en su gestión y para su funcionamiento tres principios básicos:

1) El principio del requerimiento o necesidad: está prohibido almacenar información por adelantado, es decir, establecer bancos de información de personas sin que sea realmente necesario para alguna actividad en particular. 2) El principio de los métodos o técnicas más suaves: si se necesitan datos y estos se pueden obtener de fuentes abiertas, entonces no se deben emplear técnicas intrusivas. 3) El principio de la proporcionalidad. Los metodos que se empleen, deben estar acordes con los objetivos que se han establecido.

En definitiva, debe existir un reglamento que determine exhaustivamente las formas en que se pueden emplear los procedimientos en torno a los métodos de inteligencia. Requiere por tanto de la existencia de un instructivo respecto a cómo se obtiene la información, regulando cuáles son las tareas que se deben cumplir, qué medios pueden emplearse para obtener dicha información y dónde se establecen los límites entre quién obtiene y quién evalúa la información.

5.2. Control del Servicio.

Los países democráticos establecen la obligación para estos Servicios de Inteligencia de entregar información de sus actividades a un organismo externo a él, que verifica el cumplimiento con las disposiciones legales. La razón se encuentra en el hecho que los actos de estos Servicios son de naturaleza eminentemente encubierta y por tanto, la posibilidad de que los particulares conozcan eventuales violaciones es muy restringida. De allí que el control judicial se complemente con un control político.

Este control puede ser clasificado del punto de vista del organismo o institución que lo ejecuta en:

Control interno: ejercido por Ministros de Estado u otras autoridades facultadas para delinear las directrices relativas a los procedimientos operativos y para controlar la gestión de los mismos.

Control externo: se entiende los de tipo político, que pueden ser realizados por el Parlamento, el Poder Judicial, la Prensa o la opinión pública. Una variante de control externo, es aquel ejercido por medio de organismos no parlamentarios nombrados ad-hoc por el Ejecutivo. Generalmente, sus miembros son personalidades públicas con vasta experiencia de servicio público y reconocido prestigio ciudadano.

También se clasifica desde el punto de vista del "momento" cuando se realiza el control:

Control prospectivo: tiende a adelantarse a los acontecimientos, es por filosofía el que tiende a cooperar estrechamente con los Servicios de Inteligencia involucrándose en la toma de decisiones más trascendentes.

Control a "posteriori": revisa lo ya obrado por los organismos de inteligencia. Además de los controles internos dentro de la administración propiamente tal, existen controles externos a través del Parlamento, Ministerio de Justicia, Prensa y opinión pública.

5.2.0. Control Externo.

Los sistemas de control externo tienen por finalidad un triple objetivo:

a) Supervigilar las acciones de los organismos de inteligencia y, eventualmente, recomendar sanciones a las trasgresiones de las normas legales. b) Colaborar en las labores de inteligencia mediante su apoyo político. c) Legitimar la actividad de inteligencia entre la ciudadanía, entendida como una tarea de Estado, necesaria para la protección de las instituciones democráticas y el Estado de Derecho.

5.2.0.1. Control parlamentario. Alemania, USA , Italia, Portugal y Argentina.

Este control es fundamental ya que se asegura en Democracia que cualquier actividad del Ejecutivo esté sometida a un control independiente. Esto se hace esencialmente importante en el área de la inteligencia, porque obviamente los servicios de inteligencia por su trabajo secreto, no estarán sometidos normalmente a la transparencia común y corriente de otros servicios públicos.

En Alemania el control está basado en una comisión especial del Congreso cuyo funcionamiento esta enmarcada en la Ley de control parlamentario de las actividades de servicios secretos de la Federación. El Parlamento Federal elije, al comenzar cada período legislativo, a los miembros de la comisión de control de entre sus integrantes. Las reuniones de ésta son secretas y sus miembros tienen la obligación de mantener en secreto la información compartida, aún después de haber dejado el puesto en la comisión.(Frühling,1992: 21).

En el caso Norteamericano, el control es llevado a cabo por los comités de Inteligencia de la Cámara de Representantes y del Senado. Existe desde 1980 un cuerpo legal que fija claramente las disposiciones relativas a la supervisión del Congreso. Sobresale nítidamente en esta normativa el concepto que, bajo ninguna circunstancia pueden realizarse actividades de significación sin al menos informar ( aparte del Presidente), al líder de la oposición de los comités de inteligencia y al líder de la mayoría y de la minoría en ambas cámaras. (Frühling,1992: 22).

En Italia, el Comité parlamentario de control está constituido por cuatro Senadores y cuatro Diputados nombrados con criterios de proporcionalidad. Sus componentes deben respetar el secreto relativo a las informaciones adquiridas. El presidente del consejo de ministros puede contraponer la exigencia del Secreto de Estado a las informaciones solicitadas por el Comité pero éste puede considerar injustificada la medida, con lo que se ha de dar cuenta a las cámaras para una evaluación política del punto en conflicto. (CESID,1987: 40).

En Portugal, el control político externo a la administración se lleva a cabo por el Consejo de Fiscalización, cuyos componentes son designados por la Asamblea de la República.(CESID,1987: 43).

Finalmente y en el caso de un pais latinoamericano como Argentina, se ha creado una comisión bicameral de fiscalización de los órganos y actividades de seguridad interior e inteligencia. La comisión está integrada por seis miembros de cada cámara designados por las ramas respectivas. Tiene esta comisión un carácter permanente y puede dictar su propio reglamento.(Figueroa,1995:14).

5.2.0.2. Control extraparlamentario. Casos de Canadá y Australia.

Resulta de sumo interesante destacar algunos de los argumentos esgrimidos para propugnar un control o supervisión extraparlamentaria de los servicios de inteligencia interna. Aunque corresponden al caso Canadiense, su meollo conceptual no pierde validez al ser extrapolado a otras realidades.

a- El rol del Parlamento es criticar e incluso derrotar las mociones de ley presentadas por el Gobierno. El hecho de entregar a un comité parlamentario una apreciable cantidad de información secreta, podría cooptar a esos parlamentarios inhibiéndolos en el desempeño de su rol.

b- La afiliación partidaria de los parlamentarios tiende a conducir hacia debates muy teñidos por la política. Cuesta encontrar comités parlamentarios que funcionen de manera objetiva y no partidista. Por tanto, existe la posibilidad cierta que la oposición pueda dar a conocer públicamente, información secreta con el fin de criticar al Gobierno.

Finalmente se optó en Canadá por una estructura de control dual, conformada por un Inspector General dependiente del Gobernador de Canadá y por un Comité de Revisión de Seguridad e Inteligencia cuyos miembros, nombrados por el Gobernador previa consulta al Primer Ministro, no pueden ser parlamentarios.

5.2.0.3. Control Mixto.

Muchos paises además de la fiscalización parlamentaria cuentan con otras modalidades de control externo de sus servicios de inteligencia. En Alemania el control que ejerce el Comisionado Federal para la Protección de la Información, es un mecanismo independiente dirigido a garantizar el respeto a las normas sobre datos relativos a las personas. En Gran Bretaña, se ha creado un tribunal de 3 a 5 abogados, nombrados por la Corona para atender quejas de ciudadanos referidas a acciones del Servicio de Inteligencia que puedan haberlos perjudicado.(Figueroa,1995:15).

5.2.0.4. Control de la Justicia.

El control judicial tiene como finalidad esencial la de controlar la utilización de técnicas de investigación "intrusivas" recurriendo a la Autoridad Judicial para que, en uso de las atribuciones que le corresponden, y una vez constatada la finalidad de la actuación y la imposibilidad de obtener resultados eficaces por otros medios, autorice la utilización de tal tipo de procedimientos. Tal control inicial viene complementado por una posterior comprobación de que el procedimiento está siendo utilizado para los fines propuestos. Al mismo tiempo, la Autoridad Judicial se reserva el derecho de tener acceso a los resultados de la investigación y controla la inutilización de las evidencias que sean intrascendentes a los fines propuestos, con el propósito de garantizar el derecho a la intimidad de las personas.(CESID,1987: 29).

Citaremos a modo de ejemplo, la prescripción de tal normativa en algunos paises. En Alemania, una ley de rango constitucional, establece cuándo pueden los Servicios de Inteligencia solicitar el control de la correspondencia o la escucha. Se trata de los casos de existencia de sospechas reales en relación a: delitos contra el orden democrático, delitos que comprometen la defensa del Estado, traición, etc. En todo caso, las personas controladas deben ser informadas una vez finalizada la observación, con excepción de aquellas sobre las cuales persisten las sospechas. (Cesid,1987: 38-39).

En España, en el caso de las intervenciones telefónicas, el Director del Servicio de Inteligencia eleva a la Autoridad Judicial una petición de intervención, razonada y fundamentada. Se compromete además a informar a dicha Autoridad el resultado de las intervenciones, señalando si a partir de ellas se ratificó la constitución de un delito, o, por el contrario, procede su cese por haberse disipado los indicios que motivaron la intercepción. (Cesid,1987: 29).

En el caso de Chile, se considera que actualmente existen los mecanismos jurídicos que permiten el control judicial de las actividades del Estado en general y de los órganos de Inteligencia en particular. Sin embargo, se considera que el Poder Judicial debiera cumplir además una labor de "supervigilancia específica" sobre los Servicios de Inteligencia en su labor de obtención y acopio de la información. Para esto, se propugna avanzar en el estudio de proyectos de ley que tiendan a garantizar los derechos individuales, específicamente en aquellas esferas que son de competencia propia de los Servicios encargados de generar y producir información, necesaria para la correcta conducción política. En este sentido se propone:

a) Crear procedimientos breves pre-judiciales de reclamación ante la instancia parlamentaria encargada de la fiscalización y control, permitiendo la comparecencia del ciudadano común frente a una instancia previa que represente sus intereses ante el organismo.

b) Incorporar a nuestra legislación la acción de "habeas data", de manera que el ciudadano pueda recurrir a los tribunales solicitando los antecedentes que se poseen de su persona, y consagrar además el derecho de rectificación. (Figueroa,1995: 18).

A modo de resúmen, la actuación judicial en el control de la legalidad de los actos de los Servicios de Inteligencia se sitúa en los siguientes niveles: a) Otorgamiento de autorizaciones para la realización de seguimientos e interferencias electrónicas. b) Revisión de la constitucionalidad de las leyes que entregan facultades a estos Servicios. c) Investigación de los trasgresores de estas disposiciones por parte del personal de estos Servicios, que pudieran dar lugar a responsabilidad penal y civil (Frühling,1992: 25).

5.2.0.5. Control de Prensa y Opinión Pública.

Hay que decir que el control de una opinión pública crítica y de una prensa libre, produce obviamente más transparencia en el trabajo de un Servicio de Inteligencia. Para un organismo de tales características, es un poco riesgoso que la Prensa se inmiscuya en estas cosas, obligándolos a operar todavía con más cuidado. Sin embargo, en general hay que considerar positivamente el rol de una Prensa independiente e inquisidora en la formación de una opinión pública debidamente informada.

Resumiendo, podríamos afirmar que todos los medios de control son útiles para la afirmación de la conciencia democrática de los ciudadanos de un país. Así se logra que no se tengan o al menos se reduzcan las suspicacias respecto de la operativa de los Servicios de Inteligencia, incentivando en los ciudadanos confianza y una actitud positiva respecto de este trabajo tán especial. La existencia de estos controles aumenta la aceptabilidad de los servicios entre la opinión pública y hace que los propios trabajadores de la Inteligencia tengan la sensación y convicción, de que trabajan para un Estado democrático y que su labor es entendida y aceptada.

5.3. Financiamiento.

Como parte del control externo ejercido por organismos independientes del Ejecutivo y cuya variante más común es el control Parlamentario, que se ejerce mediante comisiones permanentes o especiales, comprobamos que en la mayor parte de los países con regímenes democráticos, éstas tienen la potestad para aprobar o modificar los presupuestos anuales de dicha actividad. Con el control presupuestario, la comisión parlamentaria posee uno de sus más importantes instrumentos de supervisión. (Figueroa,1995: 11).

Ejemplo de esta práctica mayoritaria es el caso Alemán, donde mediante el control presupuestario, la comisión parlamentaria tiene la facultad de revisar en una primera fase todo el presupuesto anual del Servicio, para posteriormente entregarlo a la comisión de presupuesto federal. Esta última sólo conoce las cifras gruesas y no los detalles.(Figueroa,1995:11), (CESID,1987:39). Esta comisión parlamentaria de confianza tiene la tarea, además de aprobar el presupuesto, de hacer un seguimiento de cómo se gasta durante el año el dinero por ella asignado.

En una situación completamente opuesta se encuentra el caso de Portugal. En dicho pais, el control financiero se realiza internamente por el Ministro bajo cuya responsabilidad se encuentra el Servicio, actuando conjuntamente con el Ministro de Hacienda.

VI.- PALABRAS FINALES.

Los trágicos sucesos ocurridos en Nueva York el pasado 11 de septiembre y la intención del Supremo Gobierno de crear una Agencia Nacional de Informaciones, pueden explicar por sí solos el porqué hemos escogido reactualizar este tema como merecedor de reflexión. En efecto, este trabajo constituyó un aporte al taller de análisis político, dirigido por el profesor Sr. Hugo Frühling Ehrling, durante el desarrollo del curso de magister en ciencia política en el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile en 1996.

Ciertamente, persiste en el medio nacional la percepción de las actividades de Inteligencia como algo perteneciente a una etapa obscura de nuestra historia como Nación, y por tanto, resulta aún más perentorio pensar y situar la actividad de Inteligencia en un contexto democrático.

Esperamos haber aportado algo a esta reflexión repasando, en primer lugar, lo que creemos es la correcta acepción, significado e interrelación que poseen términos como seguridad nacional, defensa nacional, inteligencia y régimen democrático.

Finalizamos nuestro trabajo entregando una visión comparativa de experiencias extranjeras en relación a la implementación de Sistemas de Inteligencia Interna, tanto en lo concerniente a su marco legal como a su funcionamiento, resaltando aspectos capitales como dependencia, control y financiamiento.

 

BIBLIOGRAFIA

1) C.E.S.I.D. : Diseño teórico-práctico de un Servicio de Inteligencia. España, 1987.

2) Instituto de Ciencia Política . U. de Chile. : Sistema Nacional de Inteligencia. Documento puesto a disposición de la Honorable Cámara de Diputados. Chile, 1996.

3) Palamara, Humberto. Ética y Servicios de Inteligencia. Talleres Atelí Ltda. Vicente Reyes nº 1290, Playa Norte, Pta. Arenas, Chile, 1993.

4) Holzmann, Guillermo. Sistema de Inteligencia en el Estado Chileno: Reflexiones acerca de su función. Documento de trabajo, Chile, Octubre 1993.

5) Holzmann, Guillermo. Bases, Fundamentos y Propuesta para un proyecto sobre Sistema Nacional de Inteligencia. Documento de trabajo nº 56, Instituto de Ciencia Política, Universisad de Chile, Agosto 1996.

6) Figueroa, Carlos. Exposición del Señor Ministro del Interior ante la Comisión de Defensa de la H. Cámara de Diputados. Chile, Mayo 1995.

7) Estévez, Eduardo. Seguridad e Inteligencia en el Estado Democrático. Fundación Arturo Illia para la Democracia y la Paz. Buenos Aires, Argentina, Enero 1988.

8) Radau, H., Reinhardt R. Servicios de Inteligencia en Alemania y Europa: formas de control de las actividades de Inteligencia y Seguridad en Democracia. Documento de trabajo, Chile, Noviembre 1995.

9) Frühling, Hugo. Las Organizaciones de Inteligencia que actúan en el plano de la Seguridad Interna y su regulación en la legislación comparada. Centro de Estudios del Desarrollo. CED. Nueva de Lyon 128, Santiago 9, Chile, 1992.

10) United States of America, government. Secrecy & Government Bulletin: Issue nº62, October 1996.