El Parlamento Europeo- ¿Es realmente un parlamento democrático?

por Max Larrain

Antes de responder a la pregunta principal y a modo de introducción, creo necesario partir por describir brevemente la naturaleza del Parlamento Europeo, su estructura, sus funciones y atribuciones.

La naturaleza del Parlamento Europeo.

El Parlamento Europeo "es el órgano de expresión democrática y de control político de las Comunidades Europeas, que participa también en el proceso legislativo".

El Parlamento cuenta con 626 diputados, elegidos cada cinco años por sufragio universal, desde junio de 1979. El criterio de asignación de asientos para cada país, se basa aproximadamente en su número de habitantes. De esta manera, Alemania obtiene 99 representaciones. Francia, Italia y Reino Unido 87 cada uno. España 64, los Países Bajos 31, Bélgica, Grecia y Portugal 25, Suecia 22, Austria 21, Dinamarca y Finlandia 16, Irlanda 15 y Luxemburgo 6. No obstante, alguna deformación se produce, favoreciendo a los países más pequeños que quedan sobre-representados, mientras los mayores quedan sub-representados.

Conjuntamente con el Consejo de la Unión Europea el Parlamento ejerce una función legislativa, participando en la elaboración de las directivas y reglamentos comunitarios, pronunciándose sobre las propuestas de la Comisión Europea, a la que se invita a modificar dichas propuestas de acuerdo con la posición del Parlamento.
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En general, el Tratado de Maastricht de febrero de 1992 reforzó el papel legislativo del Parlamento al otorgarle un poder de co-decisión con el Consejo en algunos sectores concretos, tales como la libre circulación de los trabajadores, la libertad de establecimiento, la libertad de prestación de servicios, el mercado interior, la educación, la investigación, el medio ambiente, las redes transeuropeas, la salud, la cultura y los consumidores.
El Tratado de Amsterdam de octubre de 1997 reforzó este rol legislativo ampliando el poder de co-decisión con el Consejo a nuevas materias como la salud pública, la política de transportes, la libre circulación de los ciudadanos, y algunas disposiciones de la política social y la política de empleo.

El poder de co-decisión del Parlamento le permite rechazar, por mayoría absoluta de sus miembros, la posición común adoptada por el Consejo y así poner fin al procedimiento, aunque existen cláusulas en el Tratado que preveen un mecanismo de conciliación.

Tanto el Acta Única de julio de 1987 como el Tratado de Maastricht otorgaron al Parlamento el poder de ratificación ("dictámen conforme") de acuerdos internacionales de asociación, así como cualquier nueva ampliación de la Comunidad y otras materias relacionadas con la ciudadanía europea, ley electoral uniforme, como asimismo la adopción de sanciones a los casos de violaciones graves y persistente a los derechos fundamentales por parte de un estado miembro.

El Parlamento comparte con el Consejo el poder presupuestario al aprobar o rechazar el presupuesto de la Comunidad. Esta herramienta le permite influir en las políticas comunitarias.

Como foro europeo por excelencia y crisol de las sensibilidades políticas y nacionales de los Quince, es, naturalmente, fuente de iniciativas de nuevas políticas como también de la ampliación o modificación de las ya existentes.

En base a los informes del Tribunal de Cuentas, el Parlamento controla la marcha de las políticas comunitarias como asimismo su gestión cotidiana mediante consultas orales y escritas a la Comisión y al Consejo.

El presidente del Consejo Europeo en ejercicio informa al Parlamento de los resultados conseguidos por dicho órgano.

Finalmente, en opinión de Pascal Fontaine, el Parlamento es el órgano de control democrático de la Comunidad, dado que aprueba la designación del Presidente de la Comisión, y dispone del poder de derribar a la Comisión mediante moción de censura por mayoría de dos tercios. Esta facultad, a nuestro juicio, es difícil de ejercer dada la baja probabilidad de contar con los dos tercios necesarios si se toma en cuenta la fragmentación partidaria de la asamblea. Materia que discutiremos a continuación.

El Sistema de Partidos

Los miembros del Parlamento Europeo (MPE) no se ubican de acuerdo a bloques nacionales sino de acuerdo a grupos ideológicos inter-naciones que comparten, en términos generales, los mismos valores y finalidades. La fragmentación del sistema de partidos quedó manifiesta tras las elecciones de 1989, por ejemplo, cuando 69 partidos quedaron representados en el PE. La formación de estos grupos está reglamentada de tal manera que se exige un mínimo de 26 MPEs si provienen desde un mismo estado miembro, 21 si provienen de dos estados miembros, 16 si vienen de tres estados y 13 si provienen de cuatro o más estados miembros. Ningún grupo de partidos ha tenido suficientes asientos como para formar una mayoría. No obstante, se pueden distinguir tres grupos principales: el grupo Socialista (o socialdemócrata) a la izquierda, el grupo Liberal en la centro-derecha y el Partido Popular Europeo (mayormente democratacristiano) en la derecha.

La elección al PE -universal y directa- se realiza a nivel de cada Estado miembro, la mayoría de los cuales considera a su territorio como distrito electoral único, con el número de asientos indicados más arriba y cupos repartidos en forma proporcional a la votación nacional de cada partido. Existen diferentes sistemas electorales en cada país, sean mayoritarios o proporcionales.

El carácter democrático del Parlamento Europeo.

Para responder a la pregunta sobre el carácter democrático del PE es necesario analizarlo desde diferentes dimensiones. Podemos elegir varias de ellas. Primero, desde el punto de vista de su génesis En segundo lugar, desde el punto de vista de su composición y del procedimiento utilizado en su debate interno. En tercer lugar, desde la perspectiva de las atribuciones para generar iniciativas legislativas (policy-making). En cuarto lugar, desde la perspectiva como órgano de control de las instituciones ejecutivas (policy-influencing). En quinto lugar, desde la representación de los intereses de los ciudadanos europeos.
Al realizar este análisis, resulta casi inevitable mantener como referencia a la estructura y funcionamiento de los parlamentos de los estados miembros aunque, dado el carácter supranacional de la UE, provista de una institucionalidad nueva en constante proceso de desarrollo, esta comparación puede no ser justa.

En relación a la génesis del PE, tiendo a concordar con John McCormick en el sentido de que "con la introducción de las elecciones directas en 1979, el PE puede considerarse como la única institución elegida democráticamente y responsable (accountable) en una UE caracterizada como un sistema no-democrático y secreto (secretive)". Más adelante McCormick agrega: "El Parlamento Europeo es la única asamblea internacional en el mundo que se elige directamente".

En cuanto a su composición, el PE contiene un espectro de ideologías y de propuestas políticas mucho más amplio que el Congreso de los Estados Unidos. Por ejemplo, el PE incluye tendencias desde la extrema izquierda a la extrema derecha, por lo que el debate interno puede alcanzar temas muy diversos como los ambientales, los de género, de minorías, temas regionales e incluso los sustentados por los partidos anti-sistémicos.

Con la ratificación del Tratado de Amsterdam, la co-decisión ha pasado a ser el procedimiento de moda. Esto ha dado término al monopolio de la Comisión en la iniciativa legislativa. Este aspecto, junto a sus roles presupuestarios y de supervisión, posesiona al PE como un importante actor en el proceso político de la UE (policy-making).

Si bien el Tratado de Amsterdam amplía la posibilidad del PE como actor en el proceso de generar políticas, con mayor énfasis aumenta sus facultades para rechazar o enmendar iniciativas provenientes de la Comisión o del Consejo (policy-influencing).

Finalmente, desde el punto de vista de la representación del Parlamento Europeo de los intereses del ciudadano europeo y/o sus organizaciones, habría que buscar la manera de operativizar este concepto. Para Roger Scully, el apoyo tanto de masas como a nivel de élites es importante. En su categorización de Parlamentos en cuanto a su grado de apoyo, considera al PE entre aquellos con menos apoyo. Una encuesta realizada por Eurobarómetro menos de un año antes de las elecciones al PE en 1.999, señaló que sólamente un 43% de los ciudadanos de la UE afirmaron haber oído algo acerca del trabajo del PE en los medios de comunicación.

Otra forma de medir este apoyo pueden ser los niveles de participación de los ciudadanos en las elecciones al PE, las que comúnmente tienen una afluencia más baja que en las elecciones a nivel nacional. Esta participación ha declinado desde un 63% en 1979 a un 49% en 1.999.

En conclusión.

El Parlamento Europeo posee muchas características que lo definen como un órgano democrático. Sin embargo, la pregunta puede ser interpretada de dos maneras.
En primer lugar, si ella se refiere al funcionamiento democrático del PE, tomando en cuenta los antecedentes descritos más arriba, la respuesta es afirmativa.
Si la pregunta está referida al PE como una institución equivalente a los parlamentos de los estados miembros de la UE, aquí la respuesta no es muy clara. Hay que tomar en cuenta que el la Asamblea no constituye un organismo formador de gobiernos, sino más bien un órgano controlador y co-decisorio con un ejecutivo originado en los estados miembros si bien, en teoría está en condiciones de derribar a la Comisión aprobando una moción de censura por mayoría de dos tercios.

Lo esencial aquí es si el PE, como parte del sistema político, está en condiciones de recibir demandas (inputs) desde los partidos políticos, los diferentes grupos de interés, los grupos de presión u otras organizaciones y/o individuos de la sociedad civil europea y si está capacitado para procesar y generar respuestas (outputs o outcomes) en la forma de leyes y si, además, estos productos poseen la transparencia necesaria para generar una imagen de legitimidad democrática ante los ciudadanos europeos.
A lo anterior se suma también la incapacidad de los partidos políticos para recoger y articular demandas a nivel europeo. Por su parte, los grupos de presión -especialmente las organizaciones laborales- tampoco han podido articular sus demandas a niveles comunitarios. Sólamente las organizaciones empresariales, con mayores medios y experiencia en el ámbito globalizado, están en condiciones de acceder a los puntos neurálgicos del policy-making europeo.

Por otro lado, existen al menos dos factores que dificultan o deforman la retroalimentación (feedback) del sistema. Un factor es la poca cobertura y difusión que los medios de comunicación le dan a las políticas europeas del PE en relación a las locales y el otro, talvez más gravitante, es el carácter negociado entre los diferentes estados miembros de las resoluciones que se envían al PE por el Consejo o por la Comisión, aspecto que hace difícil sino imposible su cambio o modificación por la vía de la presión del feedback.

Finalmente, el carácter co-legislador del PE con el Consejo deja en evidencia la injerencia de los gobiernos nacionales en la legislación.

En conclusión, si bien es cierto el PE contiene muchas características que lo definirían como democrático, en la práctica carece del grado de autonomía que distingue a un parlamento democrático en propiedad.

Sin embargo, como hemos visto durante el desarrollo de la integración europea, no existen respuestas definitivas para una Unión que está en constante evolución. Al decir de Torbjörn Larsson: "es bueno recordar que lo que la UE ha llegado a ser se inició como un proyecto elitista en el cual poca o ninguna consideración apuntó a cómo ganar legitimación en nombre de la ciudadanía. No debe sorprender, entonces, que los esfuerzos legitimizadores orientados a hacerlos partícipe del proceso han tenido dificultades, dado que esta estrategia no se implementó desde los orígenes del proyecto".


El sistema político de la Unión Europea
Dr. Harald Barrios
Seminario del Master of European Political Studies del Heildelberg Center para América Latina.


Santiago de Chile, Mayo de 2.002